这一回拆迁大戏的主角不是或悲情或狂喜的个人，而是两家分别为市级与省级的政府部门，“官告官”的结局尚未可定。但随着这出罕见戏码的上演，一直存在且近些年愈演愈烈的地方政府通过储地获利的“潜规则”被彻底揭去了面纱。地方政府垄断土地一级开发市场的弊病也再次显现。
　　近日，芜湖市国有土地收购储备中心（以下简称芜湖市土储中心）起诉安徽省发改委行政越权一事，引发业界哗然。芜湖市土储中心认为，被告安徽省发改委无权决定芜湖市发改委核发给原告的《关于同意原中江商场及周边地块开展前期工作的批复》是否具有作为规划、拆迁依据的权力，要求法院判令撤销被告安徽省发改委做出的关于“皖发改复决字(2009)1号行政复议决定书”。
　　而安徽省发改委则认为，芜湖市发改委并无批准土地收储立项的法定职权，其批准芜湖市土储中心土地收储立项的行为属于越权行政，应予以纠正。
　　本应是一起拆迁户和拆迁单位之间寻常的拆迁补偿案件，却演化为原被告的“官官之争”。而更为戏剧化的是，就在日前，国土资源部发出《关于进一步做好征地管理工作的通知》，要求切实做好征地涉及的拆迁补偿安置工作，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为。
　　在当前中央政府强烈规范征地补偿工作的信号下，是同为“官方”身份的原被告双方握手言和一了了之，还是妥协于拆迁户的补偿要求而大事化小小事化了？
　　业内人士认为，且不论这场“官告官”的戏码如何演绎乃至落幕，其背后昭示的地方政府依靠公共利益的名义低价储地而高价卖地的获利行为，以及引发这种行为的背后逻辑，更值得社会各界深思。
　　
　　拆迁引发省市之争
　　
　　6月22日上午，芜湖市镜湖区法院，芜湖市土储中心状告安徽省发改委一案开庭审理，庭审持续了两个小时，当庭未做宣判。
　　据了解，这起官司的起因是由于位于芜湖市镜湖区九华中路繁华地带的中江商场地块的拆迁储备引起的。
　　据相关报道，2009年6月，这里的居民收到“给拆迁户的一封信”。信中称，中江商场地块的土地使用权，将出让给芜湖汇锦置业有限公司，该公司将投资5亿元建造“汇景国际商城”。
　　拆迁单位给拆迁户补偿定为8000元/平方米，这一方案遭到部分拆迁户拒绝。
　　其中拥有中江商场裙楼中共计871平方米的房屋、面积最大的某拆迁户，提出的“拆一还一”以及最低2万元/平方米的拆迁补偿要求均遭拒，几次协商均未果。
　　该拆迁户发现，领取中江商场地块规划许可证、规划选址意见书、国有土地使用批复等要件的单位是芜湖市国有土地收购储备中心。其间，芜湖市国有土地收购储备中心向芜湖市发改委提交了《关于办理原中江商场及周边地块立项手续的报告》，后来芜湖市发改委作出批复，同意芜湖市国有土地收购储备中心“据此展开规划、拆迁等前期工作”。
　　该拆迁户认为，芜湖市发改委无权批准芜湖市国有土地收购储备中心进行土地收储，遂于2009年10月28日开始，先后上书安徽省国土厅、建设厅、发改委，请求它们撤销原中江商场地块的三大拆迁要件：《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》以及立项批复。　　
　　2010年2月10日，安徽省发改委作出“皖发改复决字(2009)1号行政复议决定书”，称芜湖市发改委就中江商场地块作出的“同意土地收储”涉及行政越权，其批复不能作为规划、拆迁等的依据，撤销芜湖市发改委《关于同意原中江商场及周边地块开展前期工作的批复》。
　　接着，安徽省国土资源厅也撤销了芜湖市的国有土地使用权批准文件。
　　此后的2010年5月10日，芜湖市土地储备中心向芜湖镜湖区法院提起行政诉讼，要求法院判令撤销被告安徽省发改委做出的“皖发改复决字(2009)1号行政复议决定书”。
　　芜湖市土储中心认为，决定何种文件可以作为拆迁、规划的依据属于拆迁、规划等相关职能部门的职责范围，被告作为“配合土地收储”的职能部门，只应当对芜湖市发改委作出的具体行政行为的合法性、合理性依法进行审查，并依法作出行政复议的决定，而无权决定芜湖市发改委核发给原告的批复是否能作为规划、拆迁的依据。因此，被告安徽省发改委的行政复议行为属于行政越权，应予以撤销。
　　记者就此事致电芜湖市委外宣办主任孔令才，其表示目前就此事尚不方便发表意见，待“司法程序结束后再联络”。
　　芜湖市国土资源局局长强伟则表示“市土地收储中心是独立于市国土局的机构”，他在外地开会，不便接受记者采访。
　　
　　“公共利益”还是“收储营利”
　　
　　据了解，原被告双方争辩的焦点问题是：拆迁是不是收储的前期工作。
　　原告芜湖市土储中心认为，芜湖市发改委申请的不是收储，而是收储的前期工作批复——规划、拆迁。
　　而被告安徽省发改委则认为，芜湖市发改委并无批准土地收储立项的法定职权，其批准芜湖市土储中心土地收储立项的行为属于越权行政，应予以纠正。
　　同时，被告安徽省发改委的辩护律师之一，北京才良律师事务所律师王令在接受媒体采访时表示，我国《宪法》、《物权法》等法律都明确规定，进行行政征收活动，必须仅限于公共利益的需要。而以“旧城改造”的公共利益名义征收该地块，日后要建成投资5亿元的汇锦国际商城，这又是一起打着公共利益进行土地储备，实则进行商业拆迁获利的案例。
　　中国人民大学经济学院教授、北大－林肯研究院城市发展与土地政策研究中心研究员陶然表示，当前地方政府之所以可以大规模圈地并低价出让，其根本原因在于现有征地制度和土地出让体制赋予了地方政府垄断城市用地一级市场的权力，既拥有土地征收的权利，又全权负责土地出让。
　　“许多市、县政府建立了所谓的‘土地储备中心’，利用政府在城市土地一级市场上的垄断地位，单方面制订补偿标准，拆迁户在关于土地征收补偿的谈判中都处于弱势地位。”陶然说，地方政府再通过招拍挂方式高价出让土地，并将这种高地价转嫁给本地服务业的消费者。
　　他进一步介绍，虽然2004年《宪法》修正案规定，国家出于公共利益需要可依照法律对土地实行征收、征用并给予补偿，但《宪法》及《土地管理法》等相关法律、法规对“公共利益”的确切内涵始终缺乏明确界定。
　　陶然表示，实际操作中出现的情况，就是除城市基础设施建设需要向农村集体组织征地外，绝大部分的非公益类型用地需求，包括工业、商住房地产开发用地等，都必须通过政府土地征收来满足。
　　当记者就此“官告官”案件向一位不愿具名的某大型房地产公司的拿地部门的负责人征询看法时，其表示已“见怪不怪”、“司空见惯”。“低价征地，再高价卖地，这就是地方政府获取土地财政的源泉。”
　　
　　房产税出台的必要前提
　　
　　地方政府何以如此看重甚至依赖土地财政？陶然分析，其根本原因，就是1994年后以分税制为标志的中央财政集权，极大地增加了地方政府的财政压力。
　　据了解，地方国有和乡镇企业在1990年代中期后的大规模改制、重组和破产极大地增加了社会保障支出的压力，而社保支出无论是过去还是现在都基本是地方政府的责任，因此分税制改革导致地方政府的实际财政支出责任显著加大。收入上移和支出责任事实上的增加迫使地方政府不得不全力增加本地财源。
　　陶然介绍，在实际操作中，以低地价和补贴性基础设施为主要工具进行大规模招商引资，成为地方政府为扩大本地税基而争夺制造业投资的重要途径。除此之外，地方政府通过招拍挂方式来高价出让商住用地，并获得高额的土地出让金收益。
　　陶然认为，地方政府的这一整套“土地财政”策略，赖以执行的制度基础就是以“低补偿、无征地范围限制”为特点的征地制度。
　　其建议，现行的征地制度应该明确定义公共利益边界和征地范围。凡直接的公共事业用途、具有公共利益性质的一切其他用途以及为实施上述用途所必需的相关设施和附属设施用地，可以认为是公共利益用地。
　　陶然还表示，虽然目前河南、安徽、福建和大连等十省市的物业税（房产税）处于模拟空转阶段，但已有多个城市向国家税务总局和财政部递交了物业税“空转实”的申请方案。如果能够在试点基础上，全面开征物业税，这将是地方政府稳定而持久的税源，完全可以弥补政府在土地出让金上的损失，并能有效抑制地方政府通过大规模征地和低地价策略招商引资的冲动。但前提是需要彻底改变目前的土地出让制度。
　　浙江大学长江学者宋顺峰教授也认为，中国房产税应该征收。他认为，从长远角度来看，征收房产税除了可以增加地方税收缓解土地财政压力外，还可以抑制房价。他建议，对已经购买的商品房可不征收房产税，但对于新购的商品房（包括新房和二手房）要征收房产税。
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